Freier Medienzugang

Artikel 9 des Rahmenübereinkommens des Europarats zum Schutz nationaler Minderheiten garantiert nicht nur die Meinungsfreiheit. Er verpflichtet die Staaten darüber hinaus insbesondere zum umfassenden Schutz der Meinungsfreiheit im Bereich der Medien.

Artikel 9 Absatz 1 Satz 2 des Rahmenübereinkommens enthält die grundlegende Staatenverpflichtung, für Angehörige nationaler Minderheiten den gleichberechtigten Zugang zu Medien sicherzustellen. Die Vertragsstaaten sind insoweit „im Rahmen ihrer Rechtsordnung“ verpflichtet. Die Worte „im Rahmen ihrer Rechtsordnung“ wurden eingefügt, um Rücksicht auf Verfassungsbestimmungen zu nehmen, welche den Umfang, in dem eine Vertragspartei den Zugang zu den Medien regeln kann, beschränken. Die Bestimmung trägt so der in den Verfassungen mehrerer europäischer Staaten – unter anderem in Deutschland – verankerten Staatsferne im Medienbereich Rechnung.

Artikel 9 [Freie Meinungsäußerung; Eigene Medien]

1. Die Vertragsparteien verpflichten sich anzuerkennen, daß das Recht jeder Person, die einer nationalen Minderheit angehört, auf freie Meinungsäußerung die Freiheit der Meinung und die Freiheit zum Empfang und zur Mitteilung von Nachrichten oder Ideen in der Minderheitensprache ohne Eingriffe öffentlicher Stellen und ohne Rücksicht auf Landesgrenzen einschließt. Die Vertragsparteien stellen im Rahmen ihrer Rechtsordnung sicher, daß Angehörige einer nationalen Minderheit in bezug auf ihren Zugang zu den Medien nicht diskriminiert werden.
2. Absatz 1 schließt nicht aus, daß die Vertragsparteien Hörfunk-, Fernseh- oder Lichtspielunternehmen einem Genehmigungsverfahren ohne Diskriminierung und auf der Grundlage objektiver Kriterien unterwerfen.
3. Die Vertragsparteien hindern Angehörige nationaler Minderheiten nicht daran, Printmedien zu schaffen und zu nutzen. Innerhalb des gesetzlichen Rahmens für Hörfunk und Fernsehen stellen sie soweit wie möglich und unter Berücksichtigung des Absatzes 1 sicher, daß Angehörigen nationaler Minderheiten die Möglichkeit gewährt wird, eigene Medien zu schaffen und zu nutzen.
4. Die Vertragsparteien ergreifen im Rahmen ihrer Rechtsordnung angemessene Maßnahmen, um Angehörigen nationaler Minderheiten den Zugang zu den Medien zu erleichtern sowie Toleranz zu fördern und kulturellen Pluralismus zu ermöglichen.

Artikel 9 Absatz 2 des Rahmenübereinkommens lehnt sich an Artikel 10 Absatz 1 Satz 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention an.

Genehmigungsverfahren für Hörfunk-, Fernseh- und Lichtspielunternehmen sollten von Diskriminierung frei sein und auf objektiven Kriterien beruhen. Die Ausnahme dieser in Artikel 10 Absatz 1 Satz 3 EMRK nicht ausdrücklich erwähnten Bedingungen wurde für eine Übereinkunft, mit der Angehörige einer nationalen Minderheit geschützt werden sollen, als wichtig erachtet.

Das auch in Absatz 3 dieses Artikels erscheinende Wort ,,Hörfunk“ erscheint in dem entsprechenden Satz des Artikels 10 EMRK nicht. Es wird verwendet, um die moderne Terminologie wiederzugeben, und bringt gegenüber Artikel 10 EMRK keinen wesentlichen Bedeutungsunterschied mit sich.

Die Möglichkeit, eigene Medien zu schaffen und zu nutzen, ist für nationale Minderheiten und ihre Angehörigen von besonderer Bedeutung. Artikel 9 Absatz 3 des Rahmenübereinkommens nimmt diesen Aspekt der Meinungs- und Informationsfreiheit deshalb nochmals gesondert auf. Die positive Verpflichtung für den Bereich des Rundfunks, sicherzustellen, dass Angehörigen nationaler Minderheiten die Möglichkeit gewährt wird, eigene Medien zu schaffen und zu nutzen, besteht nur ,,soweit wie möglich“. Die Bezugnahme auf Absatz 1 erstreckt sich auch auf die Verpflichtung, Angehörige nationaler Minderheiten vor Diskriminierung in Bezug auf den Zugang zu Medien zu schützen. Auch Absatz 3 Satz2 verpflichtet die Vertragsstaaten damit nur zu Maßnahmen, die nach ihrem jeweiligen nationalen Recht zulässig sind. Die Staaten haben auch hier einen breiten Ermessensspielraum. Zu finanziellen Zuwendungen verpflichtet die Bestimmung nicht.

Artikel 9 Absatz 3 Satz 1 des Rahmenübereinkommens, der die Schaffung und Nutzung von Printmedien behandelt, enthält eine im wesentlichen negative Verpflichtung, während in dem flexibler abgefassten zweiten Satz eine positive Verpflichtung auf dem Gebiet des Hörfunks und Fernsehens im Mittelpunkt steht (zum Beispiel die Zuweisung von Frequenzen). In dieser Unterscheidung kommen die relative Knappheit verfügbarer Frequenzen und der Regulierungsbedarf im Bereich des Rundfunks zum Ausdruck. Auf das Recht von Angehörigen einer nationalen Minderheit, sich um Mittel zur Einrichtung von Medien zu bemühen, wurde nicht ausdrücklich Bezug genommen, da dieses Recht als selbstverständlich angesehen wurde.

Artikel 9 Absatz 4 des Rahmenübereinkommens verpflichtet schließlich die Vertragsstaaten, Angehörigen nationaler Minderheiten den Zugang zu den Medien zu erleichtern, die Toleranz zu fördern und kulturellen Pluralismus zu ermöglichen. Die zu treffenden Maßnahmen sind auf Maßnahmen begrenzt, die angemessen sind und mit der nationalen Rechtsordnung in Einklang stehen. Damit sind die Staaten nicht zu Maßnahmen verpflichtet, die unverhältnismäßig sind oder Angehörige nationaler Minderheiten ohne sachlichen Grund gegenüber Angehörigen anderer nationaler Minderheiten oder der Mehrheit bevorzugen. Auch hier kann einer ggf. im nationalen Recht verankerten Staatsferne des Rundfunks Rechnung getragen werden.

Diese Regelung in Artikel 9 Absatz 4 des Rahmenübereinkommens unterstreicht die Notwendigkeit besonderer Maßnahmen mit dem Ziel, Angehörigen nationaler Minderheiten den Zugang zu den Medien zu erleichtern und gleichzeitig Toleranz und kulturellen Pluralismus zu fördern.

Der Ausdruck „angemessene Maßnahmen“ wurde aus den gleichen Gründen wie bereits in Artikel 4 Absatz 2 des Rahmenübereinkommens verwendet. Hierdurch wird dem Vertragsstaat eine Abwägung und der Ausschluss von Maßnahmen ermöglicht, die einen unangemessenen Aufwand erfordern würden.

Die Regelung in Artikel 9 Absatz 4 ergänzt die in Artikel 9 Absatz 1 letzter Satz enthaltene Verpflichtung. Die in diesem Absatz vorgesehenen Maßnahmen könnten beispielsweise darin bestehen, die Ausstrahlung von Sendungen oder die Produktion von Programmen, die Minderheitenfragen behandeln und/oder einen Dialog zwischen den Gruppen ermöglichen, zu finanzieren oder unter Achtung der redaktionellen Unabhängigkeit Herausgeber und Rundfunkveranstalter zu ermutigen, nationalen Minderheiten Zugang zu ihren Medien zu gewähren.

In Deutschland ist die Meinungsfreiheit auch in ihrer besonderen Ausprägung als Freiheit der Schaffung und Nutzung von Medien durch Artikel 5 Abs. 1 GG, Artikel 10 EMRK sowie die besonderen Bestimmungen des Medienrechts umfassend gewährleistet.

Artikel 3 Abs. 1 und 3 GG verbietet auch insoweit jegliche Diskriminierung. Maßnahmen zur Erleichterung des Zugangs zu den Medien, zur Förderung der Toleranz und zur Ermöglichung des kulturellen Pluralismus ergreifen die staatlichen Stellen in dem durch das geltende Rundfunkrecht gesteckten Rahmen.