Rahmenübereinkommen des Europarats zum Schutz nationaler Minderheiten

Der Europarat und der Schutz nationaler Minderheiten

Sinti-Mahnmal KZ RavensburgDie Situation nationaler Minderheiten und die Frage ihres Schutzes beschäftigt den Europarat seit seiner Gründung im Jahr 1949. Schon 1949, im ersten Jahr ihres Bestehens, erkannte die Parlamentarische Versammlung in einem Bericht ihres Ausschusses für Rechts- und Verwaltungsfragen die Bedeutung des ,,Problems eines erweiterten Schutzes der Rechte nationaler Minderheiten“.

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Die Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte[↑]

Schon in der 1950 beschlossenen Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) kommt die besondere Bedeutung zum Ausdruck, die der Europarat der Problematik zumisst: Nach Artikel 14 EMRK muss der Genuss der in der EMRK festgelegten Rechte und Freiheiten unter anderem ohne Unterschied der Rasse, der Hautfarbe, der Sprache, der Religion, der nationalen oder sozialen Herkunft oder der Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit gewährleistet werden.

Ein erster Anlauf zum abkommensmäßigen Schutz der Rechte nationaler Minderheiten in Europa erfolgte dann zwölf Jahre später, damals noch angedacht als ein Zusatzprotokoll zur Europäischen Menschenrechtskonvention:

 

Erster Anlauf: das angedachte Zusatzprotokoll zur EMRK[↑]

1961 empfahl die Versammlung die Aufnahme eines Artikels in ein zweites Zusatzprotokoll, um nationalen Minderheiten bestimmte durch die Europäische Menschenrechtskonvention nicht erfasste Rechte zu gewährleisten. Die Europäische Menschenrechtskonvention erwähnt die ,,Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit“ lediglich in der Nichtdiskriminierungsklausel des Artikels 14 EMRK. Der Entwurf eines Artikels über den Schutz nationaler Minderheiten sollte nach der Empfehlung 285 (1961) folgenden Wortlaut haben:

„Angehörigen einer nationalen Minderheit darf das Recht nicht verweigert werden, gemeinsam mit anderen Angehörigen ihrer Gruppe und in den Grenzen der öffentlichen Ordnung ihr eigenes kulturelles Leben zu führen, ihre eigene Sprache zu gebrauchen, eigene Schulen einzurichten und in der Sprache ihrer Wahl unterrichtet zu werden oder ihre eigene Religion zu bekennen und auszuüben.“

Der Sachverständigenausschuss, der beauftragt worden war, zu prüfen, ob es möglich und zweckmäßig sei. ein solches Protokoll auszuarbeiten, vertagte seine Arbeiten bis zur endgültigen Entscheidung in den belgischen Sprachenfällen betreffend den Gebrauch der Sprache im Bildungswesen. Diese erfolgte 1968 durch ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte1.

1973 kam der Sachverständigenausschuss sodann zu dem Ergebnis, dass es aus rechtlicher Sicht nicht unbedingt notwendig sei, die Rechte von Minderheiten zum Gegenstand eines weiteren Protokolls zur EMRK zu machen. Die Sachverständigen waren allerdings auch der Ansicht, dass der Annahme eines solchen Protokolls, wenn dies aus anderen Gründen zweckmäßig erschiene, kein wesentliches rechtliches Hindernis entgegenstünde.

Eine Folge dieser Empfehlung war, dass die weitere Diskussion dieser Frage im Rahmen des Europarates zunächst wieder zum Erliegen kam. Dies sollte sich erst wieder im Rahmen der politischen Umwälzungen zu Beginn der 1990er ändern:

 

Die OSZE und der Schutz nationaler Minderheiten[↑]

Auch die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE; früher: Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa, KSZE) hat sich von Beginn an mit der Problematik befasst. in den Dokumenten der Treffen, insbesondere in dem Dokument des Kopenhagener Treffens der Konferenz über die Menschliche Dimension der KSZE vom 29. Juni 1990, sind umfängliche politische Verpflichtungen der Teilnehmerstaaten zum Schutz nationaler Minderheiten und der Rechte und Freiheiten ihrer Angehörigen niedergelegt.

Die Absätze 30 bis 39 des Kopenhagener Dokuments enthalten die Grundlagen des Minderheitenschutzes der OSZE: Die Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit ist Angelegenheit der persönlichen Entscheidung eines Menschen und darf als solche für ihn keinen Nachteil mit sich bringen. Die Teilnehmerstaaten verpflichten sich, die ethnische, kulturelle, sprachliche und religiöse Identität von Angehörigen nationaler Minderheiten auf ihrem Territorium zu schützen und Bedingungen für die Förderung dieser Identität zu schaffen. Das Recht auf Gebrauch der Muttersprache, sowohl privat als auch in der Öffentlichkeit, ist zu gewährleisten. Angehörige nationaler Minderheiten haben u.a. ein Recht, eigene Bildungs-, Kultur- und Religionseinrichtungen zu unterhalten; sie haben auch das Recht zum Bekenntnis und zur Ausübung ihrer Religion, sie genießen die Informations- und die Vereinigungsfreiheit und das Recht auf Kontaktpflege. Das Kopenhagener Dokument enthält weiter u.a. Verpflichtungen, den Unterricht der Minderheitensprache und in der Minderheitensprache zu ermöglichen.

Die Durchführung dieser politischen Verpflichtungen ist gemeinsames Anliegen aller OSZE-Teilnehmerstaaten. Sie ist Gegenstand von Durchführungsüberprüfungen, deren Mechanismen beim KSZE-Folgetreffen im Jahr 1989 in Wien begründet und seither kontinuierlich ausgebaut worden sind. Anlässlich des KSZE-Folgetreffens des Jahres 1992 in Helsinki wurde außerdem ein Hoher Kommissar für nationale Minderheiten eingesetzt, dessen Aufgabe es ist, zum frühestmöglichen Zeitpunkt für „Frühwarnung“ zu sorgen und gegebenenfalls geeignete Schritte zu unternehmen, wenn Spannungen auftreten, die Bezug zu Angelegenheiten nationaler Minderheiten haben und das Potential in sich bergen, sich im KSZE-Gebiet zu einem den Frieden, die Stabilität oder die Beziehungen zwischen Teilnehmerstaaten beeinträchtigenden Konflikt zu entwickeln.

 

Der Schutz nationaler Minderheiten in der Menschenrechtsarbeit der Vereinten Nationen[↑]

Der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte der Vereinten Nationen vom 19. Dezember 1966 (UN-Zivilpakt) untersagt Staaten mit ethnischen, religiösen oder sprachlichen Minderheiten, Angehörigen solcher Minderheiten das Recht vorzuenthalten, gemeinsam mit anderen Angehörigen ihrer Gruppe ihr eigenes kulturelles Leben zu pflegen, ihre eigene Religion zu bekennen und auszuüben oder sich ihrer eigenen Sprache zu bedienen. Jede Diskriminierung aufgrund der nationalen Herkunft ist verboten (Artikel 2 Abs. 1 und Artikel 26 des UN-Zivilpakts).

Eine entsprechende Regelung findet sich in dem am gleichen Tag verabschiedeten Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (UN-Sozialpakt) in Artikel 2 Abs. 2.

In dem Übereinkommen vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes ist eine Bestimmung enthalten, wonach in Staaten, in denen es ethnische, religiöse oder sprachliche Minderheiten oder Ureinwohner gibt, einem Kind, das einer solchen Minderheit angehört oder Ureinwohner ist, nicht das Recht vorenthalten werden darf, in Gemeinschaft mit anderen Angehörigen seiner Gruppe seine eigene Kultur zu pflegen, sich zu seiner eigenen Religion zu bekennen und sie auszuüben oder seine Sprache zu verwenden.

Das jahrzehntelange Streben der Vereinten Nationen nach einem umfassenden Konzept zum Schutz von Minderheiten führte im Jahr 1992 schließlich zu der Erklärung der Vereinten Nationen über die Rechte von Angehörigen nationaler oder ethnischer, religiöser und sprachlicher Minderheiten2.

Über all diese Jahre gelang es der internationalen Staatengemeinschaft allerdings nicht, ein Übereinkommen zu schaffen, das nationale Minderheiten und die Rechte und Freiheiten ihrer Angehörigen umfassend schützt und rechtlich verbindlich ist. Hieran werden die besonderen Schwierigeiten deutlich, die bei der Fortentwicklung des internationalen Schutzes nationaler Minderheiten zu bewältigen sind. So fehlt bis heute eine gemeinsame Definition des Begriffs der nationalen Minderheit. Stets muss die internationale Staatengemeinschaft Lösungen suchen, die bei den unterschiedlichen tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten in den einzelnen Staaten überall ein friedliches und dauerhaftes Miteinander verschiedener Volksgruppen gewährleisten. Ein stabiles Gleichgewicht zwischen Maßnahmen zum Schutz nationaler Minderheiten und den Lebensbedingungen der Mehrheit ist dabei ein wichtiges Element.

 

Die Entwicklung in den 1990er Jahren[↑]

Im Jahr 1990 empfahl die Parlamentarische Versammlung des Europarats dem Ministerkomitee eine Reihe politischer und rechtlicher Maßnahmen, darunter insbesondere die Ausarbeitung eines Protokolls oder eines Übereinkommens über die Rechte nationaler Minderheiten. Diese Empfehlung 1134 (1990) enthält eine Aufstellung der Grundsätze, welche die Versammlung für den Schutz nationaler Minderheiten als notwendig erachtete.

In der Folge wurde im Oktober 1991 der Lenkungsausschuss für Menschenrechte (CDDH) beauftragt, sowohl unter rechtlichen als auch unter politischen Gesichtspunkten zu prüfen, unter welchen Voraussetzungen der Europarat unter Berücksichtigung der von der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) und den Vereinten Nationen geleisteten Arbeit sowie der innerhalb des Europarats angestellten Überlegungen zum Schutz nationaler Minderheiten tätig werden konnte.

Im Mai 1992 beauftragte sodann das Ministerkomitee den CDDH, die Möglichkeit der Abfassung spezifischer Rechtsnormen betreffend den Schutz nationaler Minderheiten zu untersuchen. Der CDDH setzte zu diesem Zweck einen Sachverständigenausschuss (DH-MIN) ein, der aufgrund eines neuen Auftrags vom März 1993 unter Beachtung des Grundsatzes der gegenseitigen Ergänzung der Arbeiten des Europarats und der KSZE spezifische Rechtsnormen auf diesem Gebiet vorschlagen sollte.

Der CDDH und der DH-MIN diskutierten verschiedene Vorschläge, so insbesondere

  • den Vorschlag der Europäischen Kommission für die Entwicklung der Demokratie durch das Recht (der sogenannten Kommission von Venedig) für ein Europäisches Übereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten,
  • den österreichischen Vorschlag für ein Zusatzprotokoll zur EMRK,
  • den in Empfehlung 1201 (1993) der Parlamentarischen Versammlung enthaltenen Entwurf eines Zusatzprotokolls zur EMRK.

Diese Untersuchungen und Diskussionen führten zu dem Bericht des CDDH an das Ministerkomitee vom 5. September 1993, in dem verschiedene in diesem Bereich mögliche Rechtsnormen sowie die Rechtsinstrumente genannt wurden. in denen sie niedergelegt werden könnten.
Ein Problem freilich blieb, auf das der CDDH in diesem Zusammenhang auch ausdrücklich hinwies: Es gab keine Übereinstimmung innerhalb der europäischen Staaten über die Auslegung des Begriffs „nationale Minderheiten“.

Der CDDH zeigt damit einen Dissens auf, der sich bis zum Schluss auch durch die Arbeiten für das Rahmenübereinkommen zog, und der schließlich auch die Bundesregierung veranlasste, bei der Zeichnung des Rahmenabkommens eine entsprechende Erklärung zu Protokoll zu geben.

 

1993: Das Gipfeltreffen von Wien[↑]

Der entscheidende Schritt hin zu einem abkommensrechtlichen Schutz der Rechte nationaler Minderheiten erfolgte sodann beim Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten des Europarats in Wien am 6. und 9. Oktober 1993.

Auf diesem Gipfeltreffen wurde vereinbart. dass die nationalen Minderheiten, die durch die geschichtlichen Umwälzungen in Europa entstanden sind, als Beitrag zu Frieden und Stabilität geschützt und geachtet werden müssen. Insbesondere beschlossen die Staats- und Regierungschefs, rechtliche Verpflichtungen in Bezug auf den Schutz nationaler Minderheiten einzugehen.

Demgemäß wurde das Ministerkomitee in Anhang II der Wiener Erklärung beauftragt, möglichst bald ein Rahmenübereinkommen abzufassen, in dem die Grundsätze näher dargelegt werden, zu deren Einhaltung sich die Vertragsstaaten verpflichten, um den Schutz nationaler Minderheiten sicherzustellen. Dieses Übereinkommen würde, die die Wiener Beschlussfassung, auch für Nichtmitgliedstaaten zur Unterzeichnung aufgelegt.

Gleichzeitig sollte das Ministerkomitee mit dem Entwurf eines Protokolls zu beginnen, das die Europäische Menschenrechtskonvention im kulturellen Bereich durch Bestimmungen ergänzt, die insbesondere für Angehörige nationaler Minderheiten individuelle Rechte garantieren.

In der Umsetzung dieser Wiener Beschlüsse setzte das Ministerkomittee am 4. November 1993 einen Ad-hoc-Ausschuss zum Schutz nationaler Minderheiten (CAHMIN) ein. Sein Auftrag gab die auf dem Gipfeltreffen der europäischen Staats- und Regierungschefs in Wien gefassten Beschlüsse wieder.

Ende Januar 1994 nahm der aus Sachverständigen aus den Mitgliedstaaten des Europarats bestehende Ausschuss seine Arbeiten auf, an denen sich auch Vertreter des CDDH, des Rates für kulturelle Zusammenarbeit (CDCC), des Lenkungsausschusses fur die Massenmedien (CDMM) und der Europäiischen Kommission für die Entwicklung der Demokratie durch das Recht beteiligten. Ausserdem nahmen der Hohe Kommissar für nationale Minderheiten der KSZE und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften als Beobachter teil.

 

Die Arbeit am Rahmenübereinkommen[↑]

Der vom Ministerkomitee eingesetzte Ad-hoc-Ausschuss CAHMIN unterbreitete dem Ministerkomitee drei Monate später, am 15. April 1994, einen Zwischenbericht, der anschließend der Parlamentarischen Versammlung zugeleitet wurde3. Auf seiner 94. Tagung im Mai 1994 äußerte das Ministerkomitee seine Zufriedenheit über die in Erfüllung des aus der Wiener Erklärung hervorgehenden Auftrags erzielten Fortschritte.

Eine Reihe von Bestimmungen des Rahmenübereinkommens, die einer politischen Entscheidung bedurften, sowie die Bestimmungen über die Überwachung der Durchführung des Rahmenübereinkommens wurden vom Ministerkomitee am 7. Oktober 1994 ausgearbeitet4.

Auf seiner Sitzung vom 10. bis 14. Oktober 1994 beschloss der CAHMIN daraufhin, den Entwurf des Rahmenübereinkommens dem Ministerkomitee zu unterbreiten, das den Wortlaut auf seiner 95. Ministertagung am 10. November 1994 annahm.

Das Rahmenübereinkommen wurde sodann am 1. Februar 1995 für die Mitgliedstaaten des Europarats zur Unterzeichnung aufgelegt.

  1. EGMR, Urteil vom 23.07.1968, Serie A. Nr. 6 []
  2. Resolution 47/135, angenommen von der Generalversammlung am 18. Dezember 1992 []
  3. Dok. 7109 []
  4. Sitzung 517bis der Ministerbeauftragten, 7. Oktober 1994 []