Rahmenübereinkommen des Europarats zum Schutz nationaler Minderheiten

Der Europarat und der Schutz nationaler Minderheiten

Sinti-Mahnmal KZ RavensburgDie Sit­u­a­tion nationaler Min­der­heit­en und die Frage ihres Schutzes beschäftigt den Europarat seit sein­er Grün­dung im Jahr 1949. Schon 1949, im ersten Jahr ihres Beste­hens, erkan­nte die Par­la­men­tarische Ver­samm­lung in einem Bericht ihres Auss­chuss­es für Rechts- und Ver­wal­tungs­fra­gen die Bedeu­tung des „Prob­lems eines erweit­erten Schutzes der Rechte nationaler Min­der­heit­en”.

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Die Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte[↑]

Schon in der 1950 beschlosse­nen Europäis­chen Kon­ven­tion zum Schutze der Men­schen­rechte und Grund­frei­heit­en (EMRK) kommt die beson­dere Bedeu­tung zum Aus­druck, die der Europarat der Prob­lematik zumisst: Nach Artikel 14 EMRK muss der Genuss der in der EMRK fest­gelegten Rechte und Frei­heit­en unter anderem ohne Unter­schied der Rasse, der Haut­farbe, der Sprache, der Reli­gion, der nationalen oder sozialen Herkun­ft oder der Zuge­hörigkeit zu ein­er nationalen Min­der­heit gewährleis­tet wer­den.

Ein erster Anlauf zum abkom­mensmäßi­gen Schutz der Rechte nationaler Min­der­heit­en in Europa erfol­gte dann zwölf Jahre später, damals noch angedacht als ein Zusatzpro­tokoll zur Europäis­chen Men­schen­recht­skon­ven­tion:

 

Erster Anlauf: das angedachte Zusatzprotokoll zur EMRK[↑]

1961 emp­fahl die Ver­samm­lung die Auf­nahme eines Artikels in ein zweites Zusatzpro­tokoll, um nationalen Min­der­heit­en bes­timmte durch die Europäis­che Men­schen­recht­skon­ven­tion nicht erfasste Rechte zu gewährleis­ten. Die Europäis­che Men­schen­recht­skon­ven­tion erwäh­nt die „Zuge­hörigkeit zu ein­er nationalen Min­der­heit“ lediglich in der Nicht­diskri­m­inierungsklausel des Artikels 14 EMRK. Der Entwurf eines Artikels über den Schutz nationaler Min­der­heit­en sollte nach der Empfehlung 285 (1961) fol­gen­den Wort­laut haben:

Ange­höri­gen ein­er nationalen Min­der­heit darf das Recht nicht ver­weigert wer­den, gemein­sam mit anderen Ange­höri­gen ihrer Gruppe und in den Gren­zen der öffentlichen Ord­nung ihr eigenes kul­turelles Leben zu führen, ihre eigene Sprache zu gebrauchen, eigene Schulen einzuricht­en und in der Sprache ihrer Wahl unter­richtet zu wer­den oder ihre eigene Reli­gion zu beken­nen und auszuüben.“

Der Sachver­ständi­ge­nauss­chuss, der beauf­tragt wor­den war, zu prüfen, ob es möglich und zweck­mäßig sei. ein solch­es Pro­tokoll auszuar­beit­en, vertagte seine Arbeit­en bis zur endgülti­gen Entschei­dung in den bel­gis­chen Sprachen­fällen betr­e­f­fend den Gebrauch der Sprache im Bil­dungswe­sen. Diese erfol­gte 1968 durch ein Urteil des Europäis­chen Gericht­shofs für Men­schen­rechte1.

1973 kam der Sachver­ständi­ge­nauss­chuss sodann zu dem Ergeb­nis, dass es aus rechtlich­er Sicht nicht unbe­d­ingt notwendig sei, die Rechte von Min­der­heit­en zum Gegen­stand eines weit­eren Pro­tokolls zur EMRK zu machen. Die Sachver­ständi­gen waren allerd­ings auch der Ansicht, dass der Annahme eines solchen Pro­tokolls, wenn dies aus anderen Grün­den zweck­mäßig erschiene, kein wesentlich­es rechtlich­es Hin­der­nis ent­ge­gen­stünde.

Eine Folge dieser Empfehlung war, dass die weit­ere Diskus­sion dieser Frage im Rah­men des Europarates zunächst wieder zum Erliegen kam. Dies sollte sich erst wieder im Rah­men der poli­tis­chen Umwälzun­gen zu Beginn der 1990er ändern:

 

Die OSZE und der Schutz nationaler Minderheiten[↑]

Auch die Organ­i­sa­tion für Sicher­heit und Zusam­me­nar­beit in Europa (OSZE; früher: Kon­ferenz für Sicher­heit und Zusam­me­nar­beit in Europa, KSZE) hat sich von Beginn an mit der Prob­lematik befasst. in den Doku­menten der Tre­f­fen, ins­beson­dere in dem Doku­ment des Kopen­hagen­er Tre­f­fens der Kon­ferenz über die Men­schliche Dimen­sion der KSZE vom 29. Juni 1990, sind umfängliche poli­tis­che Verpflich­tun­gen der Teil­nehmer­staat­en zum Schutz nationaler Min­der­heit­en und der Rechte und Frei­heit­en ihrer Ange­höri­gen niedergelegt.

Die Absätze 30 bis 39 des Kopen­hagen­er Doku­ments enthal­ten die Grund­la­gen des Min­der­heit­en­schutzes der OSZE: Die Zuge­hörigkeit zu ein­er nationalen Min­der­heit ist Angele­gen­heit der per­sön­lichen Entschei­dung eines Men­schen und darf als solche für ihn keinen Nachteil mit sich brin­gen. Die Teil­nehmer­staat­en verpflicht­en sich, die eth­nis­che, kul­turelle, sprach­liche und religiöse Iden­tität von Ange­höri­gen nationaler Min­der­heit­en auf ihrem Ter­ri­to­ri­um zu schützen und Bedin­gun­gen für die Förderung dieser Iden­tität zu schaf­fen. Das Recht auf Gebrauch der Mut­ter­sprache, sowohl pri­vat als auch in der Öffentlichkeit, ist zu gewährleis­ten. Ange­hörige nationaler Min­der­heit­en haben u.a. ein Recht, eigene Bil­dungs-, Kul­tur- und Reli­gion­sein­rich­tun­gen zu unter­hal­ten; sie haben auch das Recht zum Beken­nt­nis und zur Ausübung ihrer Reli­gion, sie genießen die Infor­ma­tions- und die Vere­ini­gungs­frei­heit und das Recht auf Kon­tak­tpflege. Das Kopen­hagen­er Doku­ment enthält weit­er u.a. Verpflich­tun­gen, den Unter­richt der Min­der­heit­en­sprache und in der Min­der­heit­en­sprache zu ermöglichen.

Die Durch­führung dieser poli­tis­chen Verpflich­tun­gen ist gemein­sames Anliegen aller OSZE-Teil­nehmer­staat­en. Sie ist Gegen­stand von Durch­führungsüber­prü­fun­gen, deren Mech­a­nis­men beim KSZE-Fol­ge­tr­e­f­fen im Jahr 1989 in Wien begrün­det und sei­ther kon­tinuier­lich aus­ge­baut wor­den sind. Anlässlich des KSZE-Fol­ge­tr­e­f­fens des Jahres 1992 in Helsin­ki wurde außer­dem ein Hoher Kom­mis­sar für nationale Min­der­heit­en einge­set­zt, dessen Auf­gabe es ist, zum früh­est­möglichen Zeit­punkt für „Früh­war­nung“ zu sor­gen und gegebe­nen­falls geeignete Schritte zu unternehmen, wenn Span­nun­gen auftreten, die Bezug zu Angele­gen­heit­en nationaler Min­der­heit­en haben und das Poten­tial in sich bergen, sich im KSZE-Gebi­et zu einem den Frieden, die Sta­bil­ität oder die Beziehun­gen zwis­chen Teil­nehmer­staat­en beein­trächti­gen­den Kon­flikt zu entwick­eln.

 

Der Schutz nationaler Minderheiten in der Menschenrechtsarbeit der Vereinten Nationen[↑]

Der Inter­na­tionale Pakt über bürg­er­liche und poli­tis­che Rechte der Vere­in­ten Natio­nen vom 19. Dezem­ber 1966 (UN-Zivil­pakt) unter­sagt Staat­en mit eth­nis­chen, religiösen oder sprach­lichen Min­der­heit­en, Ange­höri­gen solch­er Min­der­heit­en das Recht vorzuen­thal­ten, gemein­sam mit anderen Ange­höri­gen ihrer Gruppe ihr eigenes kul­turelles Leben zu pfle­gen, ihre eigene Reli­gion zu beken­nen und auszuüben oder sich ihrer eige­nen Sprache zu bedi­enen. Jede Diskri­m­inierung auf­grund der nationalen Herkun­ft ist ver­boten (Artikel 2 Abs. 1 und Artikel 26 des UN-Zivil­pak­ts).

Eine entsprechende Regelung find­et sich in dem am gle­ichen Tag ver­ab­schiede­ten Inter­na­tionalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kul­turelle Rechte (UN-Sozial­pakt) in Artikel 2 Abs. 2.

In dem Übereinkom­men vom 20. Novem­ber 1989 über die Rechte des Kindes ist eine Bes­tim­mung enthal­ten, wonach in Staat­en, in denen es eth­nis­che, religiöse oder sprach­liche Min­der­heit­en oder Ure­in­wohn­er gibt, einem Kind, das ein­er solchen Min­der­heit ange­hört oder Ure­in­wohn­er ist, nicht das Recht voren­thal­ten wer­den darf, in Gemein­schaft mit anderen Ange­höri­gen sein­er Gruppe seine eigene Kul­tur zu pfle­gen, sich zu sein­er eige­nen Reli­gion zu beken­nen und sie auszuüben oder seine Sprache zu ver­wen­den.

Das jahrzehn­te­lange Streben der Vere­in­ten Natio­nen nach einem umfassenden Konzept zum Schutz von Min­der­heit­en führte im Jahr 1992 schließlich zu der Erk­lärung der Vere­in­ten Natio­nen über die Rechte von Ange­höri­gen nationaler oder eth­nis­ch­er, religiös­er und sprach­lich­er Min­der­heit­en2.

Über all diese Jahre gelang es der inter­na­tionalen Staatenge­mein­schaft allerd­ings nicht, ein Übereinkom­men zu schaf­fen, das nationale Min­der­heit­en und die Rechte und Frei­heit­en ihrer Ange­höri­gen umfassend schützt und rechtlich verbindlich ist. Hier­an wer­den die beson­deren Schwierigeit­en deut­lich, die bei der For­ten­twick­lung des inter­na­tionalen Schutzes nationaler Min­der­heit­en zu bewälti­gen sind. So fehlt bis heute eine gemein­same Def­i­n­i­tion des Begriffs der nationalen Min­der­heit. Stets muss die inter­na­tionale Staatenge­mein­schaft Lösun­gen suchen, die bei den unter­schiedlichen tat­säch­lichen und rechtlichen Gegeben­heit­en in den einzel­nen Staat­en über­all ein friedlich­es und dauer­haftes Miteinan­der ver­schieden­er Volks­grup­pen gewährleis­ten. Ein sta­biles Gle­ichgewicht zwis­chen Maß­nah­men zum Schutz nationaler Min­der­heit­en und den Lebens­be­din­gun­gen der Mehrheit ist dabei ein wichtiges Ele­ment.

 

Die Entwicklung in den 1990er Jahren[↑]

Im Jahr 1990 emp­fahl die Par­la­men­tarische Ver­samm­lung des Europarats dem Min­is­terkomi­tee eine Rei­he poli­tis­ch­er und rechtlich­er Maß­nah­men, darunter ins­beson­dere die Ausar­beitung eines Pro­tokolls oder eines Übereinkom­mens über die Rechte nationaler Min­der­heit­en. Diese Empfehlung 1134 (1990) enthält eine Auf­stel­lung der Grund­sätze, welche die Ver­samm­lung für den Schutz nationaler Min­der­heit­en als notwendig erachtete.

In der Folge wurde im Okto­ber 1991 der Lenkungsauss­chuss für Men­schen­rechte (CDDH) beauf­tragt, sowohl unter rechtlichen als auch unter poli­tis­chen Gesicht­spunk­ten zu prüfen, unter welchen Voraus­set­zun­gen der Europarat unter Berück­sich­ti­gung der von der Kon­ferenz über Sicher­heit und Zusam­me­nar­beit in Europa (KSZE) und den Vere­in­ten Natio­nen geleis­teten Arbeit sowie der inner­halb des Europarats angestell­ten Über­legun­gen zum Schutz nationaler Min­der­heit­en tätig wer­den kon­nte.

Im Mai 1992 beauf­tragte sodann das Min­is­terkomi­tee den CDDH, die Möglichkeit der Abfas­sung spez­i­fis­ch­er Recht­snor­men betr­e­f­fend den Schutz nationaler Min­der­heit­en zu unter­suchen. Der CDDH set­zte zu diesem Zweck einen Sachver­ständi­ge­nauss­chuss (DH-MIN) ein, der auf­grund eines neuen Auf­trags vom März 1993 unter Beach­tung des Grund­satzes der gegen­seit­i­gen Ergänzung der Arbeit­en des Europarats und der KSZE spez­i­fis­che Recht­snor­men auf diesem Gebi­et vorschla­gen sollte.

Der CDDH und der DH-MIN disku­tierten ver­schiedene Vorschläge, so ins­beson­dere

  • den Vorschlag der Europäis­chen Kom­mis­sion für die Entwick­lung der Demokratie durch das Recht (der soge­nan­nten Kom­mis­sion von Venedig) für ein Europäis­ches Übereinkom­men zum Schutz nationaler Min­der­heit­en,
  • den öster­re­ichis­chen Vorschlag für ein Zusatzpro­tokoll zur EMRK,
  • den in Empfehlung 1201 (1993) der Par­la­men­tarischen Ver­samm­lung enthal­te­nen Entwurf eines Zusatzpro­tokolls zur EMRK.

Diese Unter­suchun­gen und Diskus­sio­nen führten zu dem Bericht des CDDH an das Min­is­terkomi­tee vom 5. Sep­tem­ber 1993, in dem ver­schiedene in diesem Bere­ich mögliche Recht­snor­men sowie die Rechtsin­stru­mente genan­nt wur­den. in denen sie niedergelegt wer­den kön­nten.
Ein Prob­lem freilich blieb, auf das der CDDH in diesem Zusam­men­hang auch aus­drück­lich hin­wies: Es gab keine Übere­in­stim­mung inner­halb der europäis­chen Staat­en über die Ausle­gung des Begriffs “nationale Min­der­heit­en”.

Der CDDH zeigt damit einen Dis­sens auf, der sich bis zum Schluss auch durch die Arbeit­en für das Rah­menübereinkom­men zog, und der schließlich auch die Bun­desregierung ver­an­lasste, bei der Zeich­nung des Rah­menabkom­mens eine entsprechende Erk­lärung zu Pro­tokoll zu geben.

 

1993: Das Gipfeltreffen von Wien[↑]

Der entschei­dende Schritt hin zu einem abkom­men­srechtlichen Schutz der Rechte nationaler Min­der­heit­en erfol­gte sodann beim Gipfel­tr­e­f­fen der Staats- und Regierungschefs der Mit­glied­staat­en des Europarats in Wien am 6. und 9. Okto­ber 1993.

Auf diesem Gipfel­tr­e­f­fen wurde vere­in­bart. dass die nationalen Min­der­heit­en, die durch die geschichtlichen Umwälzun­gen in Europa ent­standen sind, als Beitrag zu Frieden und Sta­bil­ität geschützt und geachtet wer­den müssen. Ins­beson­dere beschlossen die Staats- und Regierungschefs, rechtliche Verpflich­tun­gen in Bezug auf den Schutz nationaler Min­der­heit­en einzuge­hen.

Demgemäß wurde das Min­is­terkomi­tee in Anhang II der Wiener Erk­lärung beauf­tragt, möglichst bald ein Rah­menübereinkom­men abz­u­fassen, in dem die Grund­sätze näher dargelegt wer­den, zu deren Ein­hal­tung sich die Ver­tragsstaat­en verpflicht­en, um den Schutz nationaler Min­der­heit­en sicherzustellen. Dieses Übereinkom­men würde, die die Wiener Beschlussfas­sung, auch für Nicht­mit­glied­staat­en zur Unterze­ich­nung aufgelegt.

Gle­ichzeit­ig sollte das Min­is­terkomi­tee mit dem Entwurf eines Pro­tokolls zu begin­nen, das die Europäis­che Men­schen­recht­skon­ven­tion im kul­turellen Bere­ich durch Bes­tim­mungen ergänzt, die ins­beson­dere für Ange­hörige nationaler Min­der­heit­en indi­vidu­elle Rechte garantieren.

In der Umset­zung dieser Wiener Beschlüsse set­zte das Min­is­terkomit­tee am 4. Novem­ber 1993 einen Ad-hoc-Auss­chuss zum Schutz nationaler Min­der­heit­en (CAHMIN) ein. Sein Auf­trag gab die auf dem Gipfel­tr­e­f­fen der europäis­chen Staats- und Regierungschefs in Wien gefassten Beschlüsse wieder.

Ende Jan­u­ar 1994 nahm der aus Sachver­ständi­gen aus den Mit­glied­staat­en des Europarats beste­hende Auss­chuss seine Arbeit­en auf, an denen sich auch Vertreter des CDDH, des Rates für kul­turelle Zusam­me­nar­beit (CDCC), des Lenkungsauss­chuss­es fur die Massen­me­di­en (CDMM) und der Europäi­is­chen Kom­mis­sion für die Entwick­lung der Demokratie durch das Recht beteiligten. Ausser­dem nah­men der Hohe Kom­mis­sar für nationale Min­der­heit­en der KSZE und die Kom­mis­sion der Europäis­chen Gemein­schaften als Beobachter teil.

 

Die Arbeit am Rahmenübereinkommen[↑]

Der vom Min­is­terkomi­tee einge­set­zte Ad-hoc-Auss­chuss CAHMIN unter­bre­it­ete dem Min­is­terkomi­tee drei Monate später, am 15. April 1994, einen Zwis­chen­bericht, der anschließend der Par­la­men­tarischen Ver­samm­lung zugeleit­et wurde3. Auf sein­er 94. Tagung im Mai 1994 äußerte das Min­is­terkomi­tee seine Zufrieden­heit über die in Erfül­lung des aus der Wiener Erk­lärung her­vorge­hen­den Auf­trags erziel­ten Fortschritte.

Eine Rei­he von Bes­tim­mungen des Rah­menübereinkom­mens, die ein­er poli­tis­chen Entschei­dung bedurften, sowie die Bes­tim­mungen über die Überwachung der Durch­führung des Rah­menübereinkom­mens wur­den vom Min­is­terkomi­tee am 7. Okto­ber 1994 aus­gear­beit­et4.

Auf sein­er Sitzung vom 10. bis 14. Okto­ber 1994 beschloss der CAHMIN daraufhin, den Entwurf des Rah­menübereinkom­mens dem Min­is­terkomi­tee zu unter­bre­it­en, das den Wort­laut auf sein­er 95. Min­is­terta­gung am 10. Novem­ber 1994 annahm.

Das Rah­menübereinkom­men wurde sodann am 1. Feb­ru­ar 1995 für die Mit­glied­staat­en des Europarats zur Unterze­ich­nung aufgelegt.

  1. EGMR, Urteil vom 23.07.1968, Serie A. Nr. 6 []
  2. Res­o­lu­tion 47/135, angenom­men von der Gen­er­alver­samm­lung am 18. Dezem­ber 1992 []
  3. Dok. 7109 []
  4. Sitzung 517bis der Min­is­ter­beauf­tragten, 7. Okto­ber 1994 []